Политика России в Центральной Азии после вывода войск из Афганистана
После вывода войск НАТО из Афганистана в 2014 году роль России как гаранта стабильности приграничных с Афганистаном стран Центральной Азии (прежде всего, тех, которые связаны с ней обязательствами по ОДКБ) резко возрастет, пишет afghanistan.ru. Интерес Москвы к противодействию возможности усиления угроз из Афганистана также неизбежно приведет к более активной политике РФ на афганском направлении. Однако какое направление изберет политика России? Пока идет лишь обсуждение этих вопросов в экспертном сообществе. Собственно говоря, необходимость активизации политики на центральноазиатско-афганском направлении для всех очевидна. Непонятна лишь направленность этой будущей политики.
При этом ключевым спорным вопросом, как всегда в российской внешней политике, оказывается "вечная" проблема отношений России с Западом. Как строить наши отношения с США в Афганистане и Центральной Азии после вывода войск? В каком направлении активизировать нашу политику в регионе Большой Центральной Азии: по традиционной линии "Большой игры" с Западом (т.е. по линии противостояния) или по линии сотрудничества? Официальная линия, подтвержденная заявлением Владимира Путина в Ульяновске, заключается в том, что войска НАТО в Афганистане решают, в том числе, и проблемы России. Однако многие влиятельные российские эксперты по Центральной Азии считают, что наша помощь Афганистану и Центральной Азии неизбежно будет связана с противостоянием США.
Ниже я проанализирую расхождения во взглядах и интересах России и Запада по центральноазиатской проблематике и попытаюсь ответить на вопрос, что конкретно Россия может сделать для Афганистана так, чтобы это было в интересах всего мирового сообщества.
Влияние "Большой игры" и ценностно-идеологического конфликта на представление о перспективах ситуации в Афганистане.
Взаимодействие России и Запада по афганскому вопросу серьезно осложняется тем, что данная проблематика связана с новой "Большой игрой" за влияние на постсоветскую Центральную Азию. В рамках этой "игры" Россия и Запад часто видят ситуацию в рамках "игры с нулевой суммой" (все, что плохо для Вашингтона, Брюсселя, Лондона, и т.п. автоматически хорошо для Москвы и, наоборот). Между тем, эта перспектива явно является ложной, так как многие процессы в Центральной Азии будут одинаково плохи для России и для Запада. К их числу относятся такие угрозы, как распространение терроризма, исламского экстремизма, наркоторговли, организованной преступности и образование "несостоявшихся государств".
Признание этого факта обеими сторонами привело к установлению стратегического партнерства по афганскому блоку проблем в самом начале 2000-х гг. по инициативе Путина и Дж. Буша-младшего. Однако затем данное партнерство, периодически, полностью исчезало под влиянием новых обострений в стратегическом противостоянии. Особенно это было характерно для ситуаций "цветных революций" (в Грузии, Украине, Кыргызстане), а также для периода непосредственно до и во время антибакиевской революции в Кыргызстане (ситуация вокруг американской военной базы в аэропорту "Манас", которая была на грани закрытия, в том числе, благодаря давлению из Москвы). "Перезагрузка" Обамы имела целью, в том числе, восстановление российско-американского партнерства в афганском вопросе. Однако сейчас многие эксперты констатируют факт "выдыхания" перезагрузки. Следовательно, старая проблематика противостояния вновь может выйти на первый план.
Уже сейчас в России видно наличие двух противоположных точек зрения на ситуацию в Афганистане в связи с выводом войск западной коалиции. Первая заключается в том, что это создаст очень серьезные проблемы для безопасности самой России, так как западная коалиция играла определенную роль в противодействии угрозам безопасности России на афганско-центральноазиатском направлении. В результате потребуются серьезные усилия и затраты по противодействию разного рода новым угрозам (терроризм, наркоторговля). Эта точка зрения характерна, прежде всего, для ОДКБ. Она была также подтверждена Путиным летом 2012 года в Ульяновске и, еще раньше, в 2010 году была обозначена в статье Дмитрия Рогозина и генерала Громова, опубликованной в "Нью-Йорк Таймс". Эта позиция обосновывается тем, что Россия несет ответственность за безопасность центральноазиатских государств, а стабильность в них тесно связана со стабильностью внутри РФ.
Однако есть и точка зрения, что вывод войск НАТО и США автоматически будет на пользу России. Эту точку зрения в последнее время стало публично поддерживать руководство Госнаркоконтроля. В качестве обоснования этой позиции приводятся статистические данные о снижении производства опиатов в Афганистане в последний период пребывания талибов у власти и о резком повышении этого производства после оккупации этой страны.
Для Запада существенно, прежде всего, то, что эти оценки сказываются на отношении к северной сети снабжения войск коалиции в Афганистане. В России есть устойчивая точка зрения, что присутствие западных войск в Афганистане и Центральной Азии опасно с точки зрения стратегических интересов Москвы, так как может привести к отходу от сотрудничества с РФ центральноазиатских государств. В этом плане можно оценить периодическое давление на Кыргызстан, направленное на закрытие базы в аэропорту "Манас", а также попытки резко "взвинтить" плату за транзит по территории РФ. Однако есть и та точка зрения, что наличие войск антитеррористической коалиции полезно для интересов РФ и, следовательно, нужно делать все для сохранения северной линии снабжения войск НАТО.
Новая "Большая игра" опасна не только расхождением интересов ведущих внерегиональных игроков, вовлеченных в ситуацию в Центральной Азии и Афганистане. По образцу того, что имело место в период советско-британского соперничества на Востоке в 1920-30 гг. и по образцу "холодной войны" (конец 1940-конец 1980-х гг.), наблюдается ценностно-идеологическое противостояние России и Запада. Существенная часть политической элиты России (в этом ее поддерживает и руководство Китая) считает, что либерализация и демократизация центральноазиатских государств может принести лишь рост разного рода угроз безопасности, особенно, рост влияния радикального исламизма и образование "несостоявшихся государств". Эту точку зрения поддерживают и политические элиты самой Центральной Азии. Наиболее характерным примером здесь считают временный распад Таджикистана в результате гражданской войны, к которой привел приход к власти исламо-демократической коалиции в Душанбе. В качестве примера приводят и паралич государственных структур в Кыргызстане – самом демократичном государстве региона. Указанный ценностно-идеологический консенсус существует в рамках ШОС и ОДКБ. На Западе его зачастую воспринимают как направленный против него. Так, например, ШОС поддержал вывод американской базы из Узбекистана после андижанских событий (Ташкент тогда обвинил США в поддержке этого восстания).
В свою очередь, на Западе считают, что более либеральные и полиархичные режимы более устойчивы и, потому, способны эффективнее противостоять разным вызовам безопасности. В этом плане линия на демократизацию Центральной Азии и Афганистана часто воспринимается как органическая часть политики по обеспечению безопасности региона. Однако реальность противоречит этой базовой ценностной установке. В этом плане для всех западных государств характерна дилемма "ценности – интересы". С точки зрения ценностей сотрудничать с режимом Карзая и правительствами постсоветских государств значит укреплять авторитарные режимы. Однако с точки зрения интересов, прежде всего, в сфере безопасности и энергетики, это необходимо. Эта дилемма вызывает постоянные политические колебания.
Для России и Китая эта дилемма не характерна. Однако поддержка линии на либерализацию Центральной Азии и Афганистана западными правительствами часто ошибочно воспринимается в Москве и Пекине как направленная на заведомую дестабилизацию региона с целью нанесения вреда РФ и КНР. Это усиливает противостояние между двумя альянсами: КНР-РФ и США – государства ЕС. Данное ценностно-идеологическое противостояние, накладываясь на объективные расхождения интересов, неизбежно будет сказываться на афганской проблематике, делая, зачастую, невозможным нормальное сотрудничество.
Различие географических перспектив России и Запада: взаимодополнительность и конфликт по афганской проблематике
Для России и Запада различны перспективы видения ситуации в Центральной Азии и Афганистане, образовавшиеся сквозь призму специфических интересов и исторического опыта. Эти различия, тем более важны, так как можно предположить, что традиционные географические интересы выйдут на первый план в случае серьезного обострения ситуации после вывода войск западной коалиции после 2014 года. Анализ такого рода географических "фокусов" внимания особенно важен, так как они могут стать как способом "разделения труда" по стабилизации Афганистана, так и поводом для нарастания соперничества и конфликтов.
С точки зрения большинства западных экспертов основной проблематикой, связанной с Афганистаном, является комплекс проблем, условно названный "АфПаком". К нему относятся: факт проживания большей части пуштунов мира в Пакистане ("зона племен" и провинция Хайбер-Пахтунхва); традиционная прозрачность границ юга Афганистана и севера Пакистана для кочевых пуштунских племен, наличие огромного количества афганских беженцев в Пакистане, наличие официально непризнанной афганским руководством линии Дюранда, отделяющей Пакистан от Афганистана; факт возникновения афганского Талибана в Пакистане, традиционные связи Талибана с пакистанской военной элитой и то обстоятельство, что именно там скрывается существенная часть экстремистов и международных террористов; наличие южной линии снабжения войск западной коалиции в Афганистане, которая долгое время была основной; вовлеченность Пакистана в транспортировку афганских наркотиков; гражданская война на сопредельных с Афганистаном территориях Пакистана; сходность вызовов, с которыми приходится иметь дело в двух странах (афганский Талибан и пакистанский Талибан); важность Южной Азии для глобальной экономики и застарелого комплекса индо-пакистанских проблем для мировой политики, при этом афгано-пакистанские проблемы постоянно вплетаются в контекст индо-пакистанского противостояния. Все вышесказанное особенно относится к Великобритании, так как последняя является бывшей метрополией Индии и Пакистана. Именно с юга Британская империя, будучи озабоченной вопросом сохранения Индии в своем составе, вела "Большую игру" против России. Таким образом, для видения ситуации в Афганистане через "южную перспективу" у Запада есть не только объективные причины, но и историко-культурные предпосылки.
Есть на Западе и дополнительное к основному видение Афганистана в северной перспективе. Наиболее явным ее выражением послужила выдвинутая Ф.Старром геополитическая модель "Большой Центральной Азии". В США есть ряд аналитических центров, которые "продвигают" эту перспективу видения ситуации. Сходная перспектива характерна и для Германии, которая в рамках своей "восточной политики" традиционно имеет особые интересы на постсоветском пространстве, в частности, в Центральной Азии. Основанием "северной перспективы" на Западе послужил факт наибольшей враждебности Талибану со стороны северян; наличие тесных экономических и культурных связей центральноазиатских государств с узбеками, таджиками и туркменами, проживающими на севере Афганистана; секулярность и относительное дружелюбие к США и государствам ЕС центральноазиатских режимов (умеряемая лишь влиянием России и Китая); важность "северной" линии снабжения войск западной коалиции, которая в настоящее время превратилась в основном, факт нахождения на территории Кыргызстана крупнейшей американской базы в аэропорту "Манас" (до этого крупнейшей базой была "Карши-Ханабад", К-2 в Узбекистане).
Однако видение Афганистана в северной перспективе для Запада является лишь дополнительной к основной (АфПаковской) перспективе. Причинами этого является доминирующее влияние пуштунов на афганскую политическую жизнь, а также региональное влияние Пакистана. Именно перспектива "АфПака" в наибольшей степени отражена в официальных документах администрации Обамы.
В свою очередь, Россия имеет не меньшие основания, как с точки зрения своих интересов, так и с точки зрения историко-культурной, интересоваться Афганистаном, прежде всего, с северной перспективы. Северная часть Афганистана тесно примыкает к постсоветской Центральной Азии, и, потому, она в силу географии стала объектом приоритетного внимания России. В последние периоды правления Наджибуллы его режим наиболее активно опирался на формирования северян, например, на дивизию генерала Дустума. По некоторым данным, в недрах Политбюро ЦК КПСС существовал план создания просоветского буферного государства на Севере. Даже после распада СССР традиция преимущественного внимания к афганскому северу сказалась в быстром установлении связей с "Северным альянсом", включавшем в себя бывших моджахедов из числа наиболее активных противников советских войск (например, Ахмад-Шаха Масуда).
Новые независимые государства Центральной Азии в России воспринимаются как органическая часть постсоветского пространства. Эта связь создана в силу пребывания региона в составе Российской империи и СССР, что наложило свой отпечаток на его культуру, включая распространенность национально-русского двуязычия. Центральная Азия тесно связана с РФ торгово-экономически, фактом проживания русскоязычного населения (доходящего до четверти населения в Казахстане), обширными миграционными потоками. Россия гарантирует безопасность трех центральноазиатских государств (Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана) в рамках ОДКБ. В этих государствах расположены российские военные базы и военные объекты, в том числе, самая крупная из всех находящихся за рубежом РФ, - созданная в Таджикистане на основе 201 дивизии. Эти же три центральноазиатские государства являются членами ЕврАзЭС, а Казахстан состоит с Россией в Таможенном союзе. Россию отделяет от Центральной Азии слабо охраняемая граница, проницаемая для наркопотоков, движущихся из Афганистана по маршруту Центральная Азия – Россия – Европа. Именно через Россию и Центральную Азию в настоящее время проходит основная линия поставок для войск западной коалиции в Афганистане.
Наконец, у России, а затем и СССР есть историческая традиция ведения "Большой игры" по оси с севера на юг. Эта традиция не могла не сказаться на геополитическом мышлении, характерном для российской политической элиты.
Все вышесказанное привело к тому, что все планы России и ОДКБ по стабилизации ситуации в Афганистане не заходят за переделы создания разного рода "поясов безопасности" (антинаркотического, антитеррористического) на его северной границе. Помня о печальном опыте Афганской войны, Россия никогда не согласится на посылку своих военнослужащих в Афганистан. Это будет политическим самоубийством для любого руководства в Кремле. Большинство российских экспертов полагает, что в случае любого осложнения ситуации в Афганистане после вывода войск западной коалиции приоритетом российской политики может стать воссоздание новой "буферной зоны" на севере Афганистана (например, путем помощи участникам бывшего "северного альянса").
В целом, можно отметить, что разные географические приоритеты создают определенную потенциальную взаимодополнительность для действий России и Запада по стабилизации в Афганистане в случае резкого усложнения ситуации там. Определенная географическая взаимодополнительность просматривается и у других международных акторов. Однако следует опасаться, что географическая взаимодополнительность всегда может перейти в соперничество в стиле "Большой игры" в случае пересечения интересов. Именно этот блок проблем мог бы стать ключевым объектом согласования для внерегиональных игроков после 2014 г.
США и Великобритания могли бы сосредоточиться на пуштунах на юге, Россия – на узбеках, таджиках и туркменах на севере. Однако в России есть опасения, что США после 2014 года сместят свое внимание к северу Афганистана и к Центральной Азии. Это может вызвать новую вспышку российско-американского противостояния.
Однако Россия и Запад – не единственные игроки в регионе. Есть много других держав с их региональными перспективами, которые будут также неизбежно накладываться на отношения Россия - Запад. В силу стратегического соперничества Индии и Пакистана, скорее всего, в случае раскола Афганистана по оси север-юг, Дели сосредоточится на Севере, Исламабад – на Юге. Их противостояние также будет усиливать борьбу северян и южан. КНР в настоящее время занимает уникальную позицию, так как может успешно взаимодействовать и с Севером, и с Югом, причем, в основном, в экономическом плане. Влияние Пекина в Афганистане также воспринимается как не враждебное для Пакистана, России, Ирана и Запада. Иран, очевидно, имеет приоритет в виде шиитов-хазарейцев и выступает, в этом плане, в качестве естественного союзника любой антиталибской коалиции (хотя потенциал такого сотрудничества нейтрализуется в существенной мере американо-иранскими противоречиями). Турция имеет старый приоритет на севере в лице тюркских народов (узбеков, прежде всего). Здесь всегда возникала опасность противостояния с Россией. Равным образом, всегда есть опасность обострения соперничества России и Узбекистана за региональное влияние, в том числе, на афганских узбеков. При этом Россия в 1990-е гг. имела основной приоритет в виде афганских таджиков в силу близости к Кремлю режима Рахмона в Душанбе. ЕС внутренне неоднородна в своих интересах. Германия предпочла бы сосредоточиться на севере Афганистана в силу традиционных связей с постсоветским пространством, в силу факта пребывания немецких войск на севере, а также в силу значимости потоков афганских наркотиков по северному маршруту в Европу. Великобритания, в силу исторических причин, видимо, всегда будет иметь приоритеты ближе к югу Афганистана.
На какие меры сотрудничества по афганской проблеме могла бы пойти Россия?
Ниже я перечислю то, что, по моему мнению, является максимумом, на что могла бы пойти Россия в плане сотрудничества с Западом по афганской проблематике. То есть, это наиболее оптимистичный сценарий сотрудничества. В реальности, если у обеих сторон перевесит установка не на сотрудничество, а на соперничество, то и эти меры могут не реализоваться или реализоваться лишь частично.
- Сохранение "северного транспортного маршрута". Сотрудничество по Афганистану может превратиться в одно из ключевых измерений выдыхающейся политики "перезагрузки" в отношениях России и США. В этом плане северный маршрут станет надежной линией снабжения баз НАТО и правительственных войск в Афганистане в условиях нестабильности южного направления (через Пакистан).
- Оказание помощи законному афганскому правительству и антиталибским силам. Россия может оказывать помощь кабульскому правительству по линии расширения программ переучивания афганской полиции, ремонта и эксплуатации вертолетной и другой техники советского производства. Со времен советской оккупации афганские войска и полиция привыкли к советской технике и оружию, которая проще в эксплуатации, чем западная. В случае обострения ситуации в стране и новой угрозы ее раскола Россия может еще больше усилить свою помощь, но в этом случае однозначным приоритетом для нее станет север Афганистана (особенно, таджикские силы). Россия также может продолжить сотрудничество с силами антитеррористической коалиции и с афганским правительством по вопросу борьбы с наркоторговлей. Так, первую совместную операцию на территории Афганистана США, Россия и правительственные силы Афганистана провели уже в конце ноября 2010 г.
- Усиление военной и экономической помощи центральноазиатским странам в контексте обеспечения "поясов безопасности" на границах Афганистана. Россия может активизировать свою военную и экономическую помощь центральноазиатским государствам, в том числе, в контексте объявленной Путиным политики ускорения евразийской интеграции (прежде всего, между Россией, Казахстаном, Кыргызстаном и, возможно, Таджикистаном).
В военно-полицейском плане Россия продолжает оказывать помощь Таджикистану в охране его границы с Афганистаном, эта помощь будет усилена. Может быть также активизирована ежегодная антинаркотическая операция ОДКБ "Канал". Решение этой задачи объективно в интересах ЕС, так как именно через эту границу идет основной поток наркотиков в Европу. В случае обострения ситуации в Афганистане укрепление таджикско-афганской и узбекско-афганской границы возможно за счет постоянного дежурства боеспособных элементов сил КСБР и КСОР ОДКБ к северу от афганской границы. Для этого могут быть использованы силы, размещенные на военных базах в Таджикистане (201 дивизия) и Кыргызстане (аэродром в Канте). Однако, как отмечалось выше, вход российских сил на территорию Афганистана невозможен по внутриполитическим соображениям.
- Формирование коалиций ОДКБ с ЕС и НАТО для борьбы с "афганской угрозой". Установление взаимодействия ОДКБ с евроатлантическими организациями (НАТО и ЕС) чрезвычайно важно для стабилизации ситуации вокруг Афганистана. В том случае, если такого сотрудничества не возникнет, ОДКБ и евроатлантические структуры будут продолжать тратить в Центральной Азии ресурсы не столько на борьбу с реальными угрозами с территории Афганистана, сколько на поддержание конкурирующих друг с другом форматов взаимодействия с центральноазиатскими государствами. То же самое относится и к ШОС.
Однако в случае ОДКБ установить сотрудничество будет намного проще, так как есть уже соответствующие решения этой организации (от июня 2004 г.), а структура принятия решений в ШОС намного сложнее, так как она заключается в согласовании интересов России и Китая. КНР же в силу опасений относительно уйгурского сепаратистского движения в Синьцзяне относится к западному военному присутствию в регионе еще более настороженно, чем РФ. Правда, надо отметить, что внутри ОДКБ расстановка сил по вопросу о сотрудничестве с НАТО постоянно меняется. Если бы блок НАТО сам проявил инициативу в данном направлении, то, возможно, число противников диалога бы поубавилось. В НАТО есть много сторонников диалога с ОДКБ по центральноазиатско-афганской проблематике, так что можно говорить о серьезном расколе в данном вопросе в обеих организациях. В частности, в рекомендациях Группы экспертов по новой Стратегической Концепции НАТО "НАТО в 2020 году: гарантированная безопасность, динамичное взаимодействие" (май 2010 г.) указывалось: "НАТО должна рассмотреть возможность формирования новых региональных подгрупп, если страны заинтересованы в этом. Еще одна и, может быть, более предпочтительная альтернатива для НАТО – наладить более формальные связи с такими органами, как … Шанхайская организация сотрудничества или Организация Договора о коллективной безопасности. Подобные взаимоотношения должны быть основаны на принципах равенства, взаимного доверия и взаимной выгоды.".
В отличие от НАТО ЕС уже начал формирование правовой базы для взаимодействия с ОДКБ. В частности, в официально принятой "Центральноазиатской стратегии ЕС" (2007 г.) формулируется необходимость "вступить в открытый и конструктивный диалог" с ОДКБ (а также с ЕврАзЭС и ШОС).
Заключение
Взаимодействие России и Запада по афганскому вопросу серьезно осложняется соперничеством за влияние на постсоветскую Центральную Азию и ценностно-идеологическими разногласиями. И на Западе и в России есть точка зрения о том, что взаимодействие по афганско-центральноазиатским вопросам должно строиться исключительно в рамках "новой Большой игры", т.е. чистого соперничества. Это касается даже таких жизненно важных проблем, как поддержание северного маршрута снабжения войск западной коалиции в Афганистане. Противоречия носят геополитический характер и связаны с определенными историческими традициями. В случае, если указанные противоречия удастся преодолеть, Россия сможет в рамках сотрудничества с Западом внести определенный вклад в стабилизацию ситуации в Афганистане и вокруг него: сохранение "северного транспортного маршрута", оказание помощи законному афганскому правительству и антиталибским силам, усиление военной и экономической помощи центральноазиатским странам в контексте обеспечения "поясов безопасности" на границах Афганистана, формирование коалиций ОДКБ и ШОС с ЕС и НАТО в соответствующей сфере.
