Асылбек Чекиров: Риск коррупционности в законопроекте о столице огромен

В парламенте горячо обсуждают проект закона "О статусе столицы", инициатором которого является лидер партии "Ата Мекен" Омурбек Текебаев. Замечания есть как у отдельных парламентариев, представителей НПО, гражданского сектора, так и у Министерства финансов. Минфин назвал распределение средств и полномочий, предусмотренных законопроектом, неразумным. Тем не менее проект закона в четверг, 31 января, был принят депутатами в первом чтении.

Почему проект закона "О статусе столицы" не получил одобрения в Министерстве финансов, и к чему может привести его принятие, "ВБ" спросил члена общественного наблюдательного совета при Минфине Асылбека Чекирова.

- В чем принципиальные отличия нового закона от действующего сейчас?

- Действующий Закон "О статусе столицы" был принят в 1994 году. Так что он давно устарел. Например, мэрия являлась исполнительным органом в статусе государственного органа. Местное самоуправление делало тогда первые шаги, и его принципы не отражены в законе.

В настоящее время, согласно Конституции и Закону "О местном самоуправлении", граждане реализуют свои права на управление городом через мэрию и городской кенеш, которые находятся в системе местного самоуправления.

Авторы нового проекта закона "О статусе столицы" должны найти ответы на вопросы: Что отличает мэрию столицы от других муниципалитетов? Какие проблемы необходимо решать, чтобы удовлетворить эти особенности? Например, Закон "О статусе Москвы" состоит всего из 13 статей. Основной смысл в том, что земли, на которых находятся федеральные органы управления и международные организации, выводятся из сферы управления правительством Москвы и передаются федеральному правительству. В остальном Москва живет по таким же законам, что и все субъекты федерации.

Но никаких пунктов, подчеркивающих особенности Бишкека как столицы, в данном проекте закона нет.

- Насколько новый законопроект выгоден в части привлечения инвестиций в город и финансирования муниципалитета, его структурных подразделений?

- Привлечение инвестиций не может регулироваться Законом "О статусе столицы". Для этого есть соответствующие нормативные документы и программы правительства. Власти Бишкека должны принимать свою программу экономического развития и привлечения инвестиций.

- Из каких отчислений состоят налоговые поступления города?

- Местные налоги (земельный налог и налог на имущество) и часть общегосударственных. Так, добровольное патентирование и обязательное патентирование полностью поступают в местный бюджет, а по некоторым общегосударственным налогам 50% поступает в местный бюджет (подоходный налог, налог с продаж, роялти. - vb.kg), кроме этого, местный бюджет формируют также неналоговые поступления.

- Оправдано ли желание оставлять Бишкеку 35% налоговых сборов, тем самым увеличив бюджет города?

- В этом случае бюджет столицы с 6 млрд сомов может вырасти до 14-15 млрд сомов. Но давайте разберемся с расходными обязательствами городского бюджета: насколько эффективно они тратятся?

Анализ показывает, что за счет более 60% финансовых средств бюджета Бишкека поддерживаются несвойственные органам местного самоуправления функции: образование, здравоохранение, профтехобразование, санитарно-эпидемиологические службы, налоговые и правоохранительные органы и так далее. Государство в лице правительства Кыргызстана и местные органы власти Бишкека должны разобраться с расходными обязательствами и выработать правила, что является ответственностью республиканского бюджета, а что - местного бюджета. Только при таких условиях можно говорить об оценке потребности в ресурсах и, в целом, о формировании бюджетной политики столицы.

Кроме того, решение о подобном формировании бюджета Бишкека вызовет дисбаланс бюджетной системы. Когда правительство принимает решение о повышении расходов по исполнению государственных полномочий (повышает зарплату учителям, врачам. - vb.kg), то и риски этих решений прогнозируются и закрываются через средства республиканского бюджета. Для местных бюджетов приоритетом являются расходные обязательства по исполнению дел местного значения (благоустройство, уборка мусора, развитие местной экономики. - vb.kg) и риски по повышению тех же заработных плат учителей и врачей там не закладываются. Когда исполнение государственных полномочий покрывается из местных бюджетов, страдает финансирование дел местного значения, что и произошло в Бишкеке. При росте налоговых доходов в 2012 году на 16% расходы на ЖКХ снизились на 12%, также снизились расходы на социальную сферу.

- Вы говорили, что по новому законопроекту мэр получает единоличный контроль над несколькими статьями расходов. К чему это может привести?

- Например, статья 25 "Компетенции мэрии Бишкека" (принятие по согласованию с постоянной комиссией по бюджету оперативного решения вопроса по изменению бюджета, направлению расходов в процессе исполнения бюджета за счет текущего перевыполнения доходной части, а также за счет превышения доходов над расходами по итогам года с последующим представлением на утверждение Бишкекского городского кенеша; планирование и реализация капитальных вложений из местного бюджета. - vb.kg) вызывает крайнюю настороженность.

Такого рода предложения самым грубым образом нарушают нормы Законов "О местном самоуправлении" и "Об основных принципах бюджетного права", которые закрепляют за местными кенешами полномочия по внесению изменений в местный бюджет. Важно подчеркнуть, что введение этой нормы противоречит антикоррупционной направленности в деятельности правительства Кыргызстана. В настоящее время нарушение этих норм является основанием для возбуждения уголовного дела, а авторы проекта закона хотят легализовать эту норму.

- Функция городского кенеша становится во многом номинальной, поскольку мэру не нужно согласовывать свои решения. Может ли это привести к нецелевому использованию средств городского бюджета?

- За городским кенешем остаются функции утверждения бюджета текущих расходов, из которых примерно 70% составляет заработная плата и отчисления в Социальный фонд, иными словами обязательные платежи. И примерно 30% - коммунальные и небольшие текущие расходы. Возможно, депутатов это устроит, потому что так и ответственности практически нет.

Риск коррупционности в данном проекте закона огромен. Если в ведение одного человека передается около 8 млрд сомов, то последствия просто непредсказуемы. Такими полномочиями в цивилизованной стране государственных или муниципальных чиновников не наделяют.

- По данным Министерства финансов, поступление налогов по части муниципалитета с каждым годом уменьшается. Не значит ли это, что, пытаясь оставить большую часть налогов в городе, мэрия хочет скрыть проблемы в администрировании?

- За 2012 год доходы Бишкека без трансфертов составили 5,16 млрд сомов. Но нельзя говорить, что доходов стало меньше. Другое дело, что уже второй или третий год налоговики не могут выйти на контрольные показатели, а фактически налоговые доходы в 2012 году увеличились на 16%. За счет дополнительных средств мэрия хочет сохранить за собой финансирование бюджетников (врачей, учителей), чтобы в политических целях влиять на огромную армию послушных работников бюджетной сферы. Это единственная причина, почему авторы проекта закона дают мэру полномочия назначать руководителей государственных органов и управлять огромными финансовыми ресурсами. Работает схема: власть – деньги.

- Кто решает, на какие секторы будут направлены средства из горбюджета, согласно нынешнему законодательству, и кому эти функции отдает законопроект "О статусе столицы"?

- По Конституции Законам "О местном самоуправлении" и "Об основных принципах бюджетного права" исполнительный орган – мэрия Бишкека - разрабатывает проект бюджета, а городской кенеш принимает решение, утверждает его и осуществляет контроль исполнения. Авторы проекта закона "О статусе столицы", нарушая Конституцию и действующее законодательство, передают право единоличного распоряжения следующими финансовыми ресурсами: капитальным бюджетом и превышением доходов над расходами.

Права городского кенеша ограничатся принятием бюджета по текущим расходам.

- Почему Минфин до сих пор не озвучил официальной позиции по поводу данного проекта закона?

- Отрицательная позиция озвучена. Один из авторов проекта закона вводит общественность в заблуждение, заявляя, что отрицательное заключение министерства отозвано. По моей информации, Минфин готовит новое отрицательное заключение в адрес парламента по данному проекту закона.

- Может ли парламент принять закон, который не одобрило Министерство финансов?

- В нашей стране все возможно. Ведь обсуждения во фракциях и комитетах проект закона проходил без заключения министерства и других требуемых экспертиз. Однако такое развитие событий ударит по авторитету как парламента, так и правительства.

- Если законопроект "О статусе столицы" будет принят, сможет ли Минфин как-то противодействовать нецелесообразному распределению налоговых отчислений между городом и государством?

- У Министерства финансов есть рычаг воздействия – прямое толкование норм Конституции и Закона "Об основных принципах бюджетного права". Но хватит ли на это политической воли, если мэрию будут поддерживать депутаты, премьер-министр, президент?

- Какой должна быть бюджетная политика Бишкека?

- Она должна соответствовать программе развития, которой до сих пор нет. Финансирование должно идти по приоритетным направлениям с учетом интересов города и граждан. Финансирование должно обеспечивать достижение результата и конкретных задач – это основа программного бюджетирования.

- Законопроект направлен на централизацию. Как найти золотую середину при управлении городом, учитывая, что в возникающих проблемах всегда обвиняют мэрию?

- Рецепт простой – соблюдать Конституцию и законы Кыргызской Республики.