Рысбек Токтогул: Налогообложение разработчиков недр уже неэффективно

Эксперт по финансам и налогам Рысбек Токтогул - один из участников консорциума, разрабатывавших стратегию развития горнодобывающей отрасли по заказу Минэкономики и при поддержке USAID. Он ответил на вопросы "ВБ" о том, почему налогообложение недропользователей перестало быть рыночным и эффективным и какие предложения по улучшению инвестиционной привлекательности внесли на рассмотрение правительства.

- В Кыргызстане усложняют постоянно налогообложение недропользователей. Что концептуально предлагается в разработанной по заказу Минэкономики стратегии развития горнодобывающей отрасли?

- В настоящее время режим налогообложения недропользователей зависит от правоотношений, связанных с недрами. Есть лицензионный порядок, когда инвестор после получения лицензии руководствуется Налоговым кодексом, таможенным тарифом и другими законами. В Кыргызстане также существует концессионный порядок, когда заключается договор о концессии, единственным примером является договор, по которому работает "Кумтор". Предприятие платит налоги, оговоренные в договоре. Третий способ взаимоотношений – соглашение о разделе продукции. У нас существует закон, но он не работает.

По количеству платежей недропользователи платят более 17 видов разных налогов и отчислений, только часть из них прописана в Налоговом кодексе, другие регулируются законом о неналоговых платежах, таможенным тарифом и нормативно-правовой базой по экологии. Например, предусмотрены платежи за выброс в атмосферу, загрязнение почвы, выбросы в сточные воды. Все эти платежи по своему происхождению являются налогами, но при этом не регулируются Налоговым кодексом.

Так называемые пегуанские налоги (отчисления за экологический ущерб) относятся к налогам по международному классификатору, в Кыргызстане же отнесены к неналоговым платежам. В стратегии мы предлагаем все отчисления, имеющую природу налогов, включить в Налоговый кодекс.

- Оправдал ли себя налог на доходы золотодобытчиков?

- До введения налога на доходы производителей золота в 2012 году, который вступил в силу в 2013 году, налоговая система республики была конкурентоспособной по сравнению с другими странами. Теперь заметно ухудшение инвестиционной привлекательности страны. Тем более этот вид налога относится только к золотодобытчикам, что можно назвать дискриминацией. Кстати, аналогичный налог на сверхприбыль хотели ввести в Монголии, но так и не решились, вместо этого там увеличили ставку роялти.

Данный налог привязан к ценам на золото, он удерживается с выручки производителя по определенной шкале, начиная с цены от $1 200 за унцию. Когда этот налог появился, его разработчики думали, что цена на золото превысит $1 700 за унцию. Сейчас стоимость драгоценного металла упала примерно до $1 250, поэтому существование этого налога неэффективно. У золотодобытчиков сейчас нет сверхприбыли. Выгода же государства при введении данного налога начинается, когда стоимость унции золота переваливает отметку $ 1400.

- Обсуждается ли изменение налогообложения недропользователей?

- Изменение системы налогообложения затронуто в стратегии развития горнодобывающей отрасли, которую готовили эксперты по заказу Минэкономики. Что касается налога на доходы золотопроизводителей и золотопереработчиков, то консорциум экспертов предлагает постепенно заменить его на налог на прибыль с установленной ставкой в 30-35%, т. к. он основан на рыночных принципах и учитывает интересы инвесторов.

Хочу заметить, во многих странах ставка налога на прибыль горнодобывающих компаний еще больше. При этом налог будет распространяться на всех недропользователей. Высокие ставки продиктованы природой добывающей деятельности, связанной с истощением недр, влиянием на окружающую среду.

- Налог на прибыль критикуют в связи с тем, что производители увеличивают свои расходы, тем самым снижая налогооблагаемую базу…

- Однозначно так говорить нельзя. Разработчики часто являются публичными компаниями, поэтому работают над увеличением стоимости компании, а не на то, чтобы заниматься вычетами и ненужными расходами, что уменьшает стоимость компаний. Но могут быть некоторые сложности в части администрирования со стороны налоговых органов, которые в конечном счете будут несущественными.

- В 2009 году вместе с введением новой редакции Налогового кодекса появились налоги на недропользование: роялти и бонус. Также компании горнодобывающего сектора отчисляют выплаты за удержание лицензии. Тогда введение таких налогов было оправдано, какова картина на сегодняшний день?

- Напомню, до 2009 года были отчисления на развитие и восстановление минерально-сырьевой базы. В новом НК их заменили роялти и бонусом. Понятие "роялти" - это любой платеж за права, которые вам принадлежат. Так как недра принадлежат государству, решено было назвать этот платеж роялти. Бонус – разовый платеж за право пользования недрами.

После вступления новой редакции Закона "О недрах" есть противоречия с Налоговым кодексом. В законе есть понятие "конкурсная и аукционная цены". То есть когда государство по определенной цене продает право разработки месторождения, подразумевается, что бонус туда включен, но это не прописано. Поэтому пока получается, что недропользователь должен повторно заплатить за право пользование недрами: и конкурсную цену, и бонус.

Эксперты рекомендовали правительству, чтобы стартовая цена была привязана к бонусу и выплачивалась как бонус плюс премии. Минэкономики использует данный подход, он есть в постановлении правительства, но для защиты инвесторов нужно внести изменения в Закон "О недрах" и Налоговый кодекс.

- Насколько налогообложение недропользователей в Кыргызстане отвечает современным реалиям?

- Эксперты, консультировавшие Минэкономики в части разработки стратегии развития горнодобывающего сектора, столкнулись с тем, что у нас нет политики по реформе налоговой и таможенно-тарифной систем. Например, стратегия совершенствования налоговой политики была до 2009 года, с тех пор ничего не разрабатывалось.

Есть среднесрочная стратегия бюджета. Только сейчас начинаются попытки выяснить, сколько государство может собрать налогов, сколько потратить средств из бюджета.

В любом случае отсутствие стратегического документа по фискальной политике и управлению госфинансами затрудняет разработку концепций по смежным сферам.

- Можно уже проанализировать результат работы двухпроцентного налога в местные бюджеты, инициированного депутатом Исхаком Пирматовым?

- В унитарном государстве как Кыргызская Республика изъятие налогов должно проходить в основном централизованно по всей стране, а не в конкретном регионе, чтобы не было так называемого бюджетного федерализма. Например, доходы "Кумтора" не могут поступать только в один Джети-Огузский район. Айылные округа, где есть месторождения, станут богатыми, а соседние, не имеющие залежей полезных ископаемых, очень бедными. Напомню, местные налоги поступают в МСУ. При этом под действие закона не попадают добывающие предприятия, занимающиеся добычей угля, минеральных и термальных вод и стройматериалами.

Стоит отметить, что Минфин будет вынужден сократить трансферты районам, куда поступают налоги от недропользователей для поддержания сбалансированности бюджета. В нашей стране практически все МСУ республики дотационны.

Нам нужно избегать дробления по районам, но при этом их развивать. Роль правительства в очень сложной задаче, такой как управление госфинансами, – распределении и перераспределении доходов - очень важна. Поэтому и реформированию этой сферы должно уделяться особое внимание.

Просто ввести налог несложно. Но он является частью финансово-бюджетной системы, поэтому нужно понимать, что будет дальше происходить с госдоходами и расходами, как этот налог в конечном счете себя покажет.

В предложенной стратегии есть рекомендации по устранению дисбаланса по налогу в местные бюджеты. Мы предлагаем увеличить ставку роялти с 5% до 7%, ликвидировав двухпроцентный местный налог. При этом платить его будут в республиканский бюджет. Учитывая, что сейчас двухуровневый бюджет – республиканский бюджет и МСУ – направлять трансферты будет проще. Но конечное решение по налоговой реформе остается за правительством.

- Предлагалось собирать доходы от недропользователей в стабфонд. Как вы к этому относитесь?

- Собирать деньги в кубышку можно, если нет дефицита бюджета в стране. Иначе получится следующая ситуация: например, дефицит бюджета составляет 15 млрд сомов, мы собрали с недропользователей 15 млрд сомов, направив данные средства в стабфонд. Страна будет вынуждена для покрытия дефицита бюджета занимать деньги под проценты на внутреннем рынке и у внешних заемщиков. В таком случае существование самого стабфонда стране слишком дорого обходится, слишком высока альтернативная стоимость стабфонда при наличии дефицита бюджета. Практика других стран показывает, что создание разного рода стабфондов эффективно при наличии профицита государственного бюджета. Но споры вокруг этой темы продолжаются, в том числе между экспертами, консультирующими правительство.

- Обязаны ли горнодобывающие компании создавать разного рода социальные фонды для реализации благотворительных проектов там, где они разрабатывают месторождения?

- Международные тенденции таковы, что мировые гиганты в добывающей отрасли проводят политику ответственности бизнеса перед обществом, чтобы извлечение ресурсов минимально влияло на окружающую среду и население. Наша страна не должна быть исключением. В Законе "О недрах" предусмотрено требование о социальном пакете, который детально не раскрыт. Для претендентов на месторождения, которые выставляются на конкурс, наличие соцпакета является конкурентным преимуществом.

Но в стратегии предлагается упорядочить отчисления социальных выплат недропользователей, чтобы они имели соцпакет при получении лицензии на разработку именно в период строительства, когда еще нет налогов с добычи полезных ископаемых и местные жители мало задействованы на производстве. Но инвесторы должны сами определить сумму, которую будут тратить на благотворительность. По созданию соцпакета довольно много споров. Как сторонник частной собственности, я лично против того, чтобы законодательно обязывать инвестора заниматься благотворительностью. Но как рекомендацию консорциум экспертов внес предложение о соцпакете в стратегию.

С момента разработки месторождения недропользователи будут платить 2% в местные бюджеты, если правительство не воспользуется рекомендацией об увеличении роялти взамен исключения этого местного налога. Вести же социально ориентированную политику при начале добычи могут добровольно. Но публичные компании, скорее всего, все равно продолжат помогать местному сообществу согласно их внутренних политик.