Гульнара Каликова: Для первых ГЧП-проектов нужны зарубежные эксперты
Для чего государственно-частное партнерство нужно в Кыргызстане
Сегодня государственно-частное партнерство (ГЧП) – это уже не новое явление в Кыргызстане. Всего два-три года назад ГЧП путали с приватизацией, совместными предприятиями, с государственными закупками и даже с ГКЧП. Но постепенно данная модель сотрудничества государства и бизнеса становится частью нашей жизни и, несмотря на отсутствие практики, на нее возлагают большие надежды.
Многие задают вопрос, зачем нужно такое партнерство. Для многих это возможность улучшения государственной и муниципальной инфраструктуры. Каждый знает, что государство не справляется со строительством и содержанием инфраструктурных объектов. Наверное, каждый живущий в Кыргызстане не раз "прошелся" по властям за разбитые дороги, полуразрушенные коммуникации, требующие капитального ремонта школы и больницы. Но не каждый знает, что сегодня государство может обратиться к бизнесу для восстановления, строительства и управления инфраструктурой. От качества инфраструктуры зависит качество нашей жизни. И если у государства есть шанс сотрудничать с бизнесом для улучшения инфраструктуры, такой шанс необходимо использовать. Сегодня во многих странах бизнес вместе с государством строит дороги, аэропорты, школы, детские сады, больницы, учреждения культуры, здания государственных служб и даже тюрьмы. При этом конечным получателем инфраструктурных благ является население.
Мы не изобретаем велосипед. Государственно-частное партнерство – модель, используемая как на Западе, так и на Востоке. Наши соседи по СНГ также активно внедряют ГЧП. Россия и Казахстан имеют серьезные государственные программы развития подобных проектов.
Несмотря на растущую практику во всем мире, для внедрения ГЧП в каждой отдельной стране требуются системные действия. Они должны привести к созданию политической и законодательной основы для применения ГЧП, подготовке тщательных экономических и финансовых расчетов и оценке социальных последствий от внедрения проектов, так как любой инфраструктурный объект влияет на жизнь населения. Торопиться в таких проектах не стоит.
Что нужно для внедрения ГЧП
Первое и самое важное – это наличие политической воли со стороны государства. Она есть. И нашла свое выражение в принятии закона о ГЧП, включении его в стратегические документы государства, создание специально уполномоченных органов по государственно-частному партнерству (управления и отделы в Министерстве экономики и Министерстве финансов). Госорганы уже ведут работу по отбору и подготовке потенциальных проектов ГЧП.
Но правительство должно иметь пошаговый детальный план подготовки и реализации проектов ГЧП. Такой план должен быть реалистичным, исполнимым, с конкретными сроками и ответственными лицами. Желательно, чтобы потенциальные проекты были средние по масштабам, с минимальными негативными последствиями для населения.
Один такой успешно реализованный проект может принести больше пользы для государства, чем несколько крупных. Реализовать его будет легче, рисков меньше, а эффект для использования в качестве основы для следующих проектов больше.
Также нужна практика, необходимо запустить один/два реальных ГЧП-проекта. Многие страны придерживаются принципа "обучение через практику" (learning by doing). Принятие закона – это только фундамент, но научиться партнерству государства и бизнеса, руководствуясь законами и инструкциями, вряд ли возможно. ГЧП представляет собой сложный комплекс взаимоотношений. Здесь присутствуют элементы аренды, доверительного управления, подряда, поручения и многих других видов контрактных взаимоотношений. Только через практику можно понять, как сделать ГЧП работающим инструментом в руках государства.
Очень важно на первые проекты нанимать самых квалифицированных специалистов, имеющих опыт их подготовки и реализации. Вряд ли такие специалисты найдутся среди местных экспертов. Кстати, в нашей юридической фирме специалистов в вопросах ГЧП тоже нет. Мы с коллегами на протяжении последних пяти лет участвуем в различных местных и международных тренингах, конференциях, обучались на ГЧП курсах в России, прочитали массу литературы по вопросам ГЧП, но назвать себя специалистами в вопросах ГЧП не можем. У нас, также как и у других экспертов в Кыргызстане, отсутствует практика.
На первые проекты необходимо привлекать лучших зарубежных специалистов-практиков и не экономить на них. Как говорится: скупой платит дважды. А в инфраструктурных проектах плата слишком велика, так как такие проекты напрямую влияют на жизнь населения.
От чего зависит успешная реализация ГЧП-проекта
От его тщательной и продуманной подготовки. В большинстве стран процесс подготовки такого проекта занимает в среднем 1,5-2 года, а иногда и более. Подготовительный этап имеет фундаментальное значение.
Для этого нужно, чтобы государственные или муниципальные органы самостоятельно определили, по какому инфраструктурному объекту они хотели бы сотрудничать с бизнесом. Такое решение требует хорошей экспертизы и понимания. Иногда государство не нуждается в помощи бизнеса, так как справляется со своими задачами без посторонней помощи. Но это, скорее, исключение.
Если государство считает, что по данному объекту требуется помощь бизнеса, то, во-первых, необходимо провести детальную техническую экспертизу объекта, которая должна дать ответ на вопросы о текущем техническом состоянии объекта и о том, как должен выглядеть этот объект в будущем и что нужно для этого сделать.
Во-вторых, только после технической экспертизы можно приступать к оценке объема требуемого финансирования, источников финансирования, его этапов. Здесь должны хорошо поработать финансисты. Ну и, конечно же, необходимо понимать, какие социальные последствия повлекут инфраструктурные изменения (как позитивные, так и негативные), в какой правовой среде, по каким правовым процедурам реализовывать ГЧП-проект. Все эти вопросы требуют глубоких знаний и опыта. Именно поэтому Кыргызстану на первых порах нужно привлекать высококвалифицированных зарубежных специалистов. Они, в свою очередь, должны передавать знания местным специалистам.
Серьезным этапом в реализации ГЧП проекта является процедура проведения тендера. Можно назвать этот этап одним из наиболее уязвимых и спорных. Процедура проведения тендера должна быть максимально прозрачной, а правила отбора объективными и справедливыми. Чем выше качество правил и процедур, тем меньше рисков оспаривания результатов тендера.
Правовой основой сотрудничества государства и бизнеса является соглашение о государственно-частном партнерстве. Качество данного документа будет напрямую влиять на результативность и эффективность проекта. Соглашение требует детальной проработки, определения кто и за что несет ответственность, какой объект и в какие сроки планирует получить государство, какие последствия невыполнения обязательств со стороны бизнеса и множество других вопросов.
Если в обычном договоре последствия наступают для двух сторон, то в ГЧП-соглашениях последствия отражаются на широком круге населения. Поэтому такое соглашение должно отвечать самым высоким стандартам.
Какие препятствия существуют в реализации проектов в Кыргызстане
В нашей стране зачастую государственным служащим "результат нужен сегодня" или "вчера". Для государственно-частного партнерства такой подход категорически неприемлем. Я бы сказала, что с таким подходом лучше не браться за ГЧП, так как в спешке можно допустить серьезные, а иногда и непоправимые ошибки.
ГЧП – это не краткосрочная задача, а долгосрочный проект (от пяти 5 до 50 лет). Поэтому необходимо менять этот подход. Нужно продолжать повышать квалификацию и вкладывать средства в образование государственных и муниципальных служащих в вопросах практики, подготовки и реализации проектов. Такие знания нужны и бизнесу.
В целом, стоит отметить, что сегодня у государства и бизнеса есть хороший инструмент взаимодействия. Как-то у меня состоялся разговор с государственным служащим, посетившим Корею. Он с восхищением рассказывал о фантастическом качестве инфраструктуры в Южной Корее – дороги, мосты, больницы и многие другие объекты. Но больше всего его поразило, что это результат совместной работы государства и бизнеса, в том числе ГЧП-проектов.
За обсуждением мы пришли к выводу, что Корея – прекрасная страна, но в нашей стране мы тоже можем добиться многого. Все зависит от человеческого потенциала, от подходов и методов государственного управления. В результате беседы мы пришли к выводу, что в Кыргызстане мы тоже можем иметь качественные дороги, удобные парковки, современные больницы и, как результат, достойное качество жизни. Но для этого нужно суметь поставить ГЧП на правильные рельсы.
Подготовила Гульнара Каликова.
