Венецианская комиссия сделала заключение по изменению Конституции КР

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) и офис ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ) представили совместное заключение по проекту закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию".

Напомним, лидеры трех парламентских фракций, профильный комитет выступили за проведение референдума по внесению поправок в Конституцию. Правозащитники, НПО провели митинг против изменения Основного закона, которое, по их мнению, не приведет к улучшению ситуацию в стране, при этом ухудшит ситуацию в судебной системе и увеличит роль президента в КР.

В итоге 22 июня две международные организации опубликовали текст заявления, который основан на комментариях следующих лиц:

1. Г-жи Ойку Дидем АЙДИН (заместитель члена комиссии, Турция)
2. Г-на Айварса ЭНДЗИНС (член комиссии, Латвия)
3. Г-на Гарри ГСТОХЛ (член комиссии, Лихтенштейн)
4. Г-на ИИ-ВОНГ КАНГ (член комиссии, Республика Корея)
5. Г-на Константина ВАРДЗЕЛАШВИЛИ (заместитель члена комиссии, Грузия)
6. Г-на Феликса УХЛМАНН (эксперт ОБСЕ/БДИПЧ, Швейцария)
7. Г-жи Тимеи ДРИНОЧИ (эксперт ОБСЕ/БДИПЧ, Венгрия).

"В письме от 13 мая 2015 года, Наталья Никитенко, председатель комитета по правам человека, конституционному законодательству и государственному устройству Жогорку Кенеша, направила письмо в Центр ОБСЕ в Бишкеке с просьбой к ОБСЕ в рассмотрении проекта поправок к Конституции КР. Это письмо было направлено в ОБСЕ/БДИПЧ официальным письмом главой Центра ОБСЕ в Бишкеке 14 мая 2015 года. ОБСЕ/БДИПЧ в этой связи привлекли г-жу Дринорчи и г-на Ухлманна в качестве экспертов, для оказания помощи в подготовке данного заключения.

14 мая 2015 года, ОБСЕ/БДИПЧ предложили Венецианской комиссии подготовить совместное заключение по проекту поправок. Г-жа Айдин и господа Эндзинс, Гстохл, Кан и Вардзелашвили были назначены докладчиками для Венецианской комиссии.

22 мая 2015 года, директор ОБСЕ/БДИПЧ ответил на письмо, полученное от Центра ОБСЕ в Бишкеке, подтвердив готовность ОБСЕ/БДИПЧ рассмотреть проект поправок совместно с Венецианской комиссией.

По результатам обмена мнениями с госпожой Никитенко данное совместное заключение было принято Венецианской комиссией на пленарном заседании (Венеция,19-20 июня, 2015 года)", - говорится в преамбуле документа.

Организации уточнили, что данное совместное заключение не содержит полного и комплексного анализа всей конституционной системы.

Оно поднимает ключевые вопросы и выявляет области, вызывающие обеспокоенность. Заключение фокусируется больше на проблемных областях, а не на положительных аспектах проекта поправок. Последующие рекомендации основаны на соответствующих международных правах человека и верховенстве закона и обязательств ОБСЕ, стандартов Совета Европы и ООН, а также передовом опыте других государств-участников ОБСЕ и участвующих стран-членов Совета Европы. Там, где это уместно, они также ссылаются на соответствующие рекомендации, сделанные в предыдущих заключениях и отчетах ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссии.

Основные рекомендации

"Признавая стремление разработчиков законопроекта прояснить некоторые части Конституции 2010 года, ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия отмечают, что большинство предлагаемых поправок к Конституции, как представляется, вызывает озабоченность в отношении основных демократических принципов, особенно таких, как разделение властей и независимость судебной власти. По этой причине ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия вносят следующие основные рекомендации:

1. Иммунитет для депутатов парламента должен быть сохранен, так же, как и в действующей Конституции или заменен системой, при которой - по просьбе одного из парламентских меньшинств - Конституционная палата решает вопрос о том, может ли иммунитет быть снят.

2. Политические партии и/или фракции не должны иметь полномочия решать вопрос о прекращении мандата члена парламента.

3. Статья 97 Конституции о Конституционной палате, а также другие положения, ссылающиеся на ее содержание, должна быть сохранена для того, чтобы сохранить Палату как судебную власть, обеспечивающую эффективный конституционный надзор в Кыргызской Республике.

4. Для того, чтобы гарантировать внутреннюю независимость судей, предложенные положения о "судебном надзоре" и "об обязательных разъяснениях" Верховным Судом, должны быть исключены (проект статьи 96 пункты 2 и 3).

5. Сроки полномочий председателей, их заместителей и судей местных судов, судей Верховного суда и судей Конституционной палаты не должны быть затронуты поправками в Конституцию.

В любом случае конституционная процедура внесения поправок должна быть соблюдена в том виде, как это изложено в статье 114 Конституции.

Дополнительные рекомендации

1. Требование того, чтобы будущие конституционные поправки принимались большинством в три четверти, а не большинством в две трети депутатов Жогорку Кенеша, приведет к такой ситуации в будущем, когда вносить изменения в Конституцию будет очень трудно. Для того чтобы сохранить некоторую гибкость в системе, рекомендуется исключить эту поправку из проекта поправок.

2. Вместо того чтобы разрешать только премьер-министру "приостанавливать" его/ее депутатский мандат во время нахождения в должности, приостанавливать свой депутатский мандат должно быть разрешено всем членам правительства, а не только премьер-министру. В то же время, должны быть предусмотрены правила замены "приостановленных" членов парламента; если такие правила не приняты, то все члены правительства должны быть обязаны отказаться от своих парламентских мандатов на время нахождения в должности.

3. Положения об освобождении от должности глав местных государственных администраций должны быть переписаны разработчиками, чтобы включить в них основания для отставки. Чтобы быть последовательными, выражение недоверия местных кенешей должно приводить к увольнению главы местной государственной администрации.

4. Процедура назначения председателя Верховного Суда и его/ее заместителей не должна вовлекать Жогорку Кенеш (проект статьи 94 пункт 7).

5. Для повышения ясности и прозрачности процедура освобождения от должности членов правительства должна быть изложена в Конституции, а не оставлена на отдельный конституционный закон. Замена членов правительства должна подлежать утверждению Жогорку Кенешем.

6. И наконец, в проекте поправок используются в основном такие слова как "он" или "ему". Если только это не проблема перевода, рекомендуется использовать более гендерно-нейтральный язык во всех проектах поправок, который относиться к обоим полам, чтобы продемонстрировать, что вовлеченные люди могут быть как мужского, так и женского пола.

ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия напомнили, что остаются в распоряжении властей Кыргызстана для любой дальнейшей помощи, которая им может понадобиться.

Анализ и рекомендации. Порядок внесения изменений в Конституцию

1. Изначально при рассмотрении проекта поправок первый вопрос, который возник, касался того, какая процедура должна быть использована для внесения поправок в Конституцию 2010 года и Закон "О введении в действие Конституции", который был принят в то же время, что и Конституция.

2. Пункт 1 статьи 114 позволяет вносить поправки в Конституцию (всю) путем проведения референдума, созываемого Жогорку Кенешем. Тем не менее, в пункте 1 не оговорена процедура, которую нужно соблюдать для референдума.

3. В соответствии со статьей 4 Закона "О введении в действие Конституции" 2010 года, пункт 2 статьи 114 вступит в силу только в 2020 году. Даже если он еще не вступил в силу, тем не менее, этот пункт важен для того, чтобы понять всю статью 114.

Пункт 2 предусматривает, что изменения в разделы с III до VIII Конституции могут быть приняты Жогорку Кенешем по предложению большинства от общего числа депутатов или по инициативе не менее 300 000 избирателей. Таким образом, пункт 2 предусматривает упрощенный метод внесения поправок в институциональные разделы Конституции только Жогорку Кенешем без проведения референдума.

4. Пункт 3 предусматривает процедуру внесения конституционных изменений, однако не уточняет, применяются ли те же самые процедуры или другие в отношении поправок, принимаемых на референдуме (в соответствии с пунктом 1) и принимаемых через Жогорку Кенеш (в соответствии с пунктом 2, начиная с 2020 г.).

5. Пункт 3 содержит три предложения. Первое предложение предусматривает, что Жогорку Кенеш должен принять закон о внесении изменений в течение 6 месяцев. Второе предложение предусматривает, что закон о внесении изменений должен быть принят большинством в две трети голосов после, по крайней мере, трех чтений с интервалом два месяца между ними. Наконец, третье предложение предусматривает, что внесение поправок в закон может быть представлено на референдум двумя третями голосов Жогорку Кенеша.

6. Первые два предложения могли бы предоставить элементы процедур, как для (а) внесения поправок путем референдума в соответствии с пунктом 1, и (б) изменение разделов с III по VIII Конституции Жогорку Кенеша в соответствии с пунктом 2, который вступит в силу только в 2020 году.

7. Как следствие, инициатива проведения референдума не только должна быть принята большинством в две трети голосов, но и после, по крайней мере, трех чтений с интервалом два месяца между ними. Тем не менее, такое толкование не является очевидным, и Конституционной палате, возможно, потребуется принять решение по этому вопросу.

8. В любом случае, легитимность референдума также необходимо изучить. Положения, прописывающие право вносить изменения в Конституцию, не являются просто юридической формальностью, а могут в значительной степени влиять на фундаментальные политические процессы или определять их. Помимо гарантирования конституционной и политической стабильности, положения о компетентной процедуре внесения поправок в Конституцию нацелены на достижение широкого консенсуса; это укрепляет легитимность Конституции и тем самым политическую систему в целом. Крайне важно, чтобы эти поправки были внесены в строгом соответствии с положениями, содержащимися в самой Конституции. Не менее важно обеспечить широкое распространение этих поправок.

9. Таким образом, компетентные государственные органы должны направлять свои усилия на проведение всеобъемлющей дискуссии для обсуждения вносимых поправок и предоставить необходимый период времени для обдумывания, а также достаточное количество времени для подготовки референдума (где применимо).

10. В целом, ОБСЕ/БДИПЧ иВенецианская комиссия предостерегает против проведения конституционных референдумов без предварительного голосования по принципу квалифицированного большинства в парламенте. Тот факт, что никаких дебатов не может проводиться во время процедуры референдума, сведет этот инструмент прямой демократии к полемике, ложной информации и нарушению демократии, если он тщательно не организовывается в соответствии с общепринятыми демократическими нормами.

11. Даже если "национальный парламент является наиболее подходящей ареной для внесения конституционной поправки, в соответствии с современной идеей демократии" (...) "следует подчеркнуть, что использование референдумов должно соответствовать национальной конституционной системе в целом. Основное правило заключается в том, что референдум по конституционной поправке не должен проводиться, за исключением тех случаев, когда Конституция явно предусматривает это".

12. Исполнительные органы также никогда не должны прибегать к референдуму для того, чтобы обойти парламентские процедуры внесения поправок.

13. И, наконец, вопросы, которые решаются путем референдума, не должны быть слишком неточными или слишком расплывчатыми, и законопроект, принятый таким образом, не должен оставлять важные вопросы на будущие законы.

В этом контексте следует отметить, что проект поправок действительно оставляет ключевые вопросы, такие, как процедура освобождение от должности членов правительства и председателей Верховного суда, а также полномочия Конституционной палаты на будущие законы.

Изменения в процедуре внесения будущих поправок в Конституцию

1. В статье 12 проекта поправок предлагается внести поправку в саму статью 114. Соответствующие поправки касаются пункта 4 данного положения, и нацелены на изменение требуемого большинства для внесения изменений в Конституцию с большинства в две трети на большинство в три четверти.

2. В этом контексте следует отметить, что большинство в две трети, уже является трудным барьером, который, как представляется, препятствует частым поправкам в Конституцию. Дальнейшее повышение барьера для таких изменений приведет к такой ситуации, когда, возможно, будет очень трудно вносить изменения в Конституцию в будущем. Чтобы сохранить гибкость системы, рекомендуется исключить эту поправку из законопроекта.

3. В своем докладе о конституционной поправке, Венецианская комиссия выразила обеспокоенность в связи с чрезмерно жесткими процедурами и предупреждает о сложности участия в конституционной реформе в таких случаях.

В других случаях комиссия столкнулась с противоположной проблемой, когда поправки или попытки поправок в Конституцию происходят на слишком частой основе, что также может негативно повлиять на конституционную и политическую стабильность.

4. Что касается самого процесса внесения изменений в Конституцию, отмечается, что он должен проводиться с высоким уровнем прозрачности и открытости, особенно в тех случаях, когда проект поправок, такой как нынешний, предполагает значительные изменения по ключевым аспектам Конституции, например, о роли высшей судебной инстанции и конституционной палаты, иммунитете и потере мандата депутатов, и процесса назначения/увольнения руководителей местной администрации. В этом контексте следует иметь в виду, что в самой Конституции, в статье 52, в частности, говорится, что граждане имеют право участвовать в обсуждении и принятии законов республиканского и местного значения, которые, безусловно, относятся к данному случаю.

Иммунитет депутатов Жогорку Кенеша

1. В соответствии с нынешней редакцией Конституции (статья 72 пункт 1), депутат Жогорку Кенеша не может быть привлечен к ответственности за мнения, высказанные в ходе его/ее деятельности в качестве депутата или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Уголовное дело может быть возбуждено после согласия большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша за исключением случаев, связанных с серьезными преступлениями. В то время заключение Венецианской комиссии 2010 года приветствовало тот факт, что это положение предусматривало ограниченный иммунитет депутатов. Однако в справке-обосновании к проекту поправок говорится, что на практике "корпоративная солидарность и нежелание предавать коллег доминирует над коллегиальной ответственностью по отношению к электорату и обществу".

2. В целом, как и указано в отчете Венецианской комиссии 2014 года о сфере и отмене парламентского иммунитета, существует две категории депутатского иммунитета, а именно "неответственность" и "неприкосновенность". В то время как неответственность парламентариев, как правило, включает в себя иммунитет от судебного преследования за мнения, замечания и итоги голосов, то неприкосновенность обеспечивает особую правовую защиту парламентариев, обвиняемых в нарушении закона, без согласия парламента.

3. В соответствии со статьей 1 проекта поправок сохраняется принцип неответственности. В то же время требование о необходимости согласия Жогорку Кенеша для возбуждения уголовного дела в отношении депутата (в случаях, не связанных с серьезными преступлениями) было удалено. Вместо этого Жогорку Кенеш ставят в известность после того, как такая процедура была начата, а затем, возможно, рассмотреть связано ли преследование с политической деятельностью депутата (в этом случае считается, что это "политическое преследование") по инициативе не менее одной трети от числа депутатов.

4. Решение о существовании или отсутствии политического преследования должно быть принято в течение двух месяцев с того дня, когда инициатива депутатов была запущена. Если такое решение будет принято и Жогорку Кенеш принимает решение большинством в две трети голосов о том, что это действительно случай политического преследования, то тогда уголовное преследование должно быть прекращено или приостановлено до окончания срока действия Жогорку Кенеша соответствующего созыва.

5. Если нет инициативы для оценки того, является ли это случаем "политического преследования", или если эта оценка не выполнена в течение требуемого периода в два месяца, то считается, что политическое преследование отсутствует, уголовное преследование может продолжиться. Вся процедура оценки политического преследования не применяется в случаях тяжких преступлений.

6. Тем не менее, последняя версия проекта поправок, как представляется, возвращает к требованию согласия большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша до того, как уголовное дело может быть возбуждено. Единственной поправкой к действующей редакции статьи 72 пункта 1, похоже, является удаление требования согласия Жогорку Кенеша за преступления, совершенные до получения депутатского мандата.

7. Положение об иммунитете для депутатов должно обеспечить справедливый баланс между защитой депутатов и предотвращением возможных злоупотреблений. Тем не менее, предлагаемые поправки, изложенные в документе, похоже, больше фокусируются на предотвращении злоупотреблений, чем на защиту депутатов от возможного политически мотивированного преследования. Значение терминов "правонарушение, связанное с политической деятельностью" и "политическое преследование" довольно непонятное и может быть открыто к различному и произвольному толкованию.

По этой же причине "политическое преследование" также может быть трудно доказать на практике.

8. Кроме того, хотя теоретически возможно, что одна треть депутатов может объединиться, чтобы инициировать процесс рассмотрения дела. Но на практике, придут ли две трети депутатов Жогорку Кенеша когда-нибудь к выводу, что уголовное дело против депутатов является необоснованным и "политическим преследованием" в указанном выше смысле. Это по существу потребует от большинства в Жогорку Кенеше заявить, что исполнительный орган, другими словами, правительство (состоящее из членов той же партии или партий большинства) провело необоснованные или "политические" процедуры против депутата. Даже если такое решение может быть принято в некоторых случаях, касающихся депутатов из фракций большинства, то вызывает сомнение, соберется ли такое большинство когда-нибудь, чтобы предотвратить возможные политические преследования членов парламента, принадлежащих к партиям меньшинства.

9. В целом, вызывает сомнение, будет ли оценка текущего уголовного дела, которое может быть инициировано только если одна треть Жогорку Кенеша поддержит это, эффективно защищать депутатов и сам Жогорку Кенеш, таким же образом, как и система, существующая в настоящее время. В связи с этим важно вернуться к первоначальной цели парламентского иммунитета, которая заключается в выполнении демократической функции защиты парламента как института, особенно парламентской оппозиции от чрезмерного давления или преследования исполнительных органов, судов или других политических оппонентов.

10. Помимо этого, независимо от того, каким может быть результат после двух месяцев (решение, поддерживающее или отклоняющее возможность политического преследования), давление на отдельного депутата в течение этого периода огромно. Более того, можно предположить, что политическое преследование, как правило, скрывается под маской обычных подозрений, высказываемых по отношению к депутату, что означает, что по этой же причине, на практике будет почти невозможно доказать в Жогорку Кенеше, что преследование основано на чисто политических причинах.

11. Исключение этой поправки в последней версии проекта поправок (которая по большей части сохраняет существующую систему) приветствуется, так как ограничение депутатской неприкосновенности и защиты от необоснованного преследования, которую она включает в себя, могло бы помешать депутатам активно осуществлять свои демократические полномочия.

12. В то же время хорошей альтернативой для рассмотрения в будущем может быть введение системы, подобной итальянской модели, вовлекающую судебную власть. В рамках этой системы прокуроры и рядовые судьи обязаны информировать парламент об аресте и о возбуждении уголовного дела в отношении члена парламента. Тогда меньшинство членов парламента (возможно одна треть ее членов) имели бы право обжаловать арест и судебное преследование в отношении одного из своих членов в Конституционной палате в пределах данного срока. Меры, принятые в отношении члена парламента, оставались бы приостановленными до тех пор, пока палата не примет решение по этому вопросу.

14. Другой гарантией, упомянутой в докладе Венецианской комиссии 2014 года, является временная природа иммунитета. Это включено в измененную статью 72 пункт 1, поскольку приостановление преследования может продолжаться только до истечения срока действия Жогорку Кенеша. Это поднимает вопрос о том, может ли депутат сохранить свой иммунитет в тех случаях, когда он/она оставит Жогорку Кенеш до истечения срока его действия. Чтобы избежать возможных злоупотреблений иммунитетом, может быть предпочтительно указать, что в случае если депутат оставляет Жогорку Кенеш до окончания срока пребывания в должности, его/ее иммунитет заканчивается с его/ее мандатом. Наконец, предполагается, что истечение иммунитета не распространяется на неответственность за высказанные мнения и результаты голосования во время пребывания депутата в должности, которые всегда должны быть защищены, даже когда депутатский мандат истек.

Несовместимость и прекращение мандата депутатов

1. Статья 73 предусматривает, что полномочия депутатов Жогорку Кенеша заканчиваются одновременно с прекращением деятельности соответствующего созыва Жогорку Кенеша (пункт 2). В пункте 3 статьи 73 излагаются те случаи, которые приводят к досрочному прекращению полномочий депутата.

2. В подпункте 1 этого положения мандат депутата заканчивается после отставки депутата или прекращения его/ее членства в политической фракции, что, соответственно, делает невозможным для депутата менять фракцию и по-прежнему сохранять его/ее мандат. Статья 2 проекта поправок предлагает внести изменения в это положение, заявляя в новом подпункте 1, что потеря мандата должна происходить там, где фракция принимает решение исключить депутата на основании соответствующего предложения "руководящего органа" соответствующей политической партии.

Похоже, что последняя версия проекта поправок ссылается на съезд партии, а не на руководящий орган. Но даже если это кажется более демократичным, это не повлияет на суть аргументов, приведенных ниже.

3. Новый подпункт 2 все еще предусматривает прекращение мандата на основании письменного заявления об отставке, подписанного соответствующим депутатом, но также из-за отказа депутата от его/ее гражданства или приобретения другого гражданства.

4. Новый подпункт 1 в статье 73 пункта 3 вызывает серьезные конституционные опасения, так как это позволит фракции, на основании решения политической партии, прекратить действие мандата депутата.

5. В предыдущих заключениях Венецианская комиссия заявляла, что такая практика несовместима с принципом свободного и независимого мандата депутата, и что это "поставит парламентский блок или группу в некоторых отношениях выше электората, который, в свою очередь, не в состоянии отменить индивидуально парламентский мандат, присужденный через выборы". В то время как у партии или фракции всегда должна быть возможность исключить депутата (следуя определенным критериям, которые прописаны в законе), это не должно вести к потере его/ее мандата. Хотя такие группы или фракции могут играть важные роли в парламенте, они не имеют такого же статуса, который имеют депутаты, избранные народом.

6. Новый подпункт 1 пункта 3, по всей видимости, предоставляет политическим партиям и их фракциям довольно широкие полномочия по сравнению с их депутатами, которые в любой момент сталкиваются с перспективой потерять свои мандаты, если они не согласны с партийной линией или каким-то еще образом вызывают недовольство своей партии или фракции. Хотя это не обязательно подразумевает императивный мандат, как таковой (что также запрещено статьей 73 пунктом 1 Конституции), тем не менее, приблизиться к "модели, управляемой партией".

Приостановление депутатского мандата премьер-министра

1. Предлагаемая поправка к статье 72 пункт 3 гласит, что если депутат назначается на должность премьер-министра, его/ее компетенция как депутата должна быть только временно приостановлена до прекращения его/ее обязанностей в качестве премьер-министра.

2. Предлагаемая поправка, может быть, была сделана для того, чтобы подчеркнуть существующую практику во многих парламентских системах, которая заключается в том, что члены исполнительной власти отстраняются от ежедневной работы законодательного органа. Эта практика часто предназначена для укрепления способности законодательной власти привлекать исполнительную к ответственности. Однако по тому, как это составлено здесь, предлагаемая новая статья 72 пункт 3, остается неясной так же, как и последствия такого приостановления мандата.

3. Кроме того, было бы нелогичным предоставить такое приостановление только для премьер-министра. Если это будет введено, тогда все министры должны приостанавливать свои мандаты на время пребывания в должности.

4. В то же время приостановление депутатского мандата премьер-министра, и тем более всех членов правительства, лишит большинство ценных голосов в парламенте, что в последствии может привести к искажению относительных сил политических партий в парламенте. Правила замены "приостановленных" членов Жогорку Кенеша, следовательно, должны быть предусмотрены, или члены правительства должны сдавать свои мандаты членов парламента на время пребывания в должности.

Освобождение от должности членов правительства

1. В настоящее время нет положений, разрешающих премьер-министру производить перестановки в его или ее правительстве. Предлагаемая поправка к статье 87 Конституции требует того, чтобы конституционный закон установил обстоятельства, при которых премьер-министр может освободить от должности министра и, таким образом, производить перестановки в правительстве.

2. Это обычная практика для премьер-министра - иметь возможность освобождать его/ее министров. На самом деле можно предположить, что такое право существует, даже если это прямо не предусмотрено в Конституции. Обычно не существует конкретных ограничений на обстоятельства, в которых члены правительства могут потерять свои должности. Поскольку премьер-министр несет полную ответственность за управление правительством в соответствии со статьей 89, не будет необычным для него или нее иметь свободу действий по своему усмотрению предлагать увольнение членов правительства президенту.

3. Нынешнее предложение однако не увеличивает в явном виде полномочия премьер-министра рекомендовать такое увольнение. Если полномочие премьер-министра рекомендовать увольнение ограничено из-за конкретных обстоятельств, например, в целях обеспечения широкого представительства в правительстве или чтобы избежать концентрации власти в руках одного человека, то, естественно, можно было бы ожидать, найти эти обстоятельства, предусмотренными в Конституции, а не в каком-то другом, до сих пор неопределенном законе.

Разрешение на то, чтобы эта важная деталь была предусмотрена в конституционном законе, изображает ситуацию не вполне ясной и означает, что в Конституции не будет важной детали, относящейся к каркасу правительства. Это также означает, что избиратели, одобряющие такую поправку на референдуме, не будут иметь ни малейшего представления, какими могут быть ее последствия. Поэтому этот вопрос должен быть урегулирован в Конституции, и проект поправок должен быть изменен соответствующим образом.

4. Кроме того, для обеспечения адекватных сдерживающих уравновешивающих сил, а также согласованности со статьей 84 Конституции, может быть рассмотрен вопрос о введении требования о том, что новые члены правительства должны утверждаться Жогорку Кенешем.

Освобождение от должности местных глав государственной администрации

1. В соответствии со статьей 3 Конституции государственная власть основывается на верховенстве народной власти в лице Жогорку Кенеша и президента, разделении полномочий, разграничении функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. На местном уровне Конституция предусматривает местное самоуправление, как это регулируется в разделе VIII Конституции. Статья 110 пункт 1 подчеркивает, что это включает в себя "реальную возможность для местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения в своих собственных интересах и под свою ответственность". Местное самоуправление осуществляется местными сообществами либо напрямую, либо через органы местного самоуправления (статья 110 пункт 3). В соответствии со статьей 111 пункт 1 система местных органов самоуправления включает в себя местные кенеши (представительные органы местного самоуправления) и айыл окмоту и мэрии (исполнительные органы местного самоуправления). В пункте 2 этого положения исполнительные органы местного самоуправления подотчетны местным кенешам в своей деятельности.

3. В то же время статьи 89, 91 и 92 Конституции говорят о "местных государственных администрациях". Судя по всему, они являются местными руками центрального государства, ответственными за выполнение делегированных полномочий центрального правительства в селах и городах от имени центрального правительства. "Главы исполнительных органов местного самоуправления", упомянутые в статье 112 (2), с другой стороны местные органы исполнительной власти, исполняющие обязанности местных органов власти (переданные им функции).

4. В соответствии со статьей 89 пунктом 7 Конституции премьер-министр по предложению местных кенешей в соответствии с действующим законодательством назначает и освобождает "глав местных государственных администраций". Предлагаемые поправки к пункту 7 статьи 89 заключаются в исключении требования предварительного предложения таких назначений и увольнений, предоставляемого местными кенешами, и, таким образом, их участие в таких назначениях/увольнениях непосредственно.

5. Это означает, что вместо движения к расширенной местной автономии проект поправок пытается упрочить центральный контроль над определенными вопросами, которые подпадают под субнациональный контроль в других юрисдикциях. Тем не менее, предлагаемая поправка к статье 89 была бы приемлема, если бы сочеталась с адекватными механизмами предотвращения конфликтов между органами местного самоуправления и делегированной администрацией центрального государства на местных уровнях.

Такая широкая свобода действий не представляется необходимой или уместной для достижения цели, изложенной в справке-обосновании к проектам поправок, которая заключается в укреплении исполнительной власти путем обеспечения качественных профессиональных специалистов. Эта широкая самостоятельная роль премьер-министра может также затруднить урегулирование напряженности между местными государственными администрациями и центральным правительством.

7. По-видимому, предлагаемое дополнение к статье 112 пункта 3 параграфу 1 право местного кенеша выражать недоверие "главе местной государственной администрации" должно компенсировать отмену его права утверждать этих должностных лиц. Новое положение выглядит неполным, так как оно не конкретизирует последствия таких заявлений о недоверии. Кенеш может таким образом принять решение о выражении недоверия, но не имеет механизма для обеспечения исполнения этого решения. Такая процедура способствует прямому конфликту между премьер-министром и местными кенешами и не предлагает никакого механизма для урегулирования такого конфликта.

8. Подводя итог вышесказанному было бы целесообразно для составителей закона при изменении этих положений Конституции,включить механизмы, которые повышали бы прозрачность и снижали потенциал для конфликта между делегированным государственным аппаратом в местных сообществах и органами местного самоуправления. Нынешний проект поправок не содержит таких гарантий и должен быть пересмотрен, чтобы быть более понятным и последовательным.

Полную версию заключения можете скачать в прикрепленном файле.