Что вносится на референдум 11 декабря?

11 декабря состоится референдум о внесении изменений в Конституцию Кыргызстана. Гражданам страны предстоит ответить на один из двух вопросов: принимают они закон о внесении поправок в Конституцию или нет.

Референдум пройдет одновременно с выборами депутатов городских и сельских кенешей; в тех регионах, где будут выбирать местную власть, для голосования подготовят два бюллетеня. Новшеством предстоящего голосования является использование только автоматически считывающих устройств, что должно обеспечить прозрачность всего процесса, от начала, до завершения подсчета голосов.

Помимо этого, ЦИК зарегистрировал группы агитаторов "за" и "против" поправок, которым выделяется эфирное время на телевидении и радио. Власть заинтересована в проведении справедливого голосования во время плебисцита. Несмотря на заявления о давлении на противников поправок в Конституцию, все политические силы получили возможность доносить свою точку зрения до общества.

Поправки в Основной закон были инициированы депутатами Жогорку Кенеша в конце июля текущего года и тогда же вынесены на общественное обсуждение, после чего был подготовлен окончательный вариант. В нем были учтены поступившие предложения, критические замечания, устранены существующие в действующей редакции ошибки перевода с официального на государственный язык.

В 24 статьи Конституции и в преамбулу вносятся 36 поправок, и все они являются важными и по-своему значимыми. Но инициаторы делают особый акцент на том, что основной блок изменений касается деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти. Их полномочия и образ действий подводятся к тому, что представляет собой парламентская демократия, а также создается основа для их стабильной работы и взаимодействия, защищая страну от практически ежегодной смены правительств.

Нельзя отрицать, что за последние годы ни парламент, ни кабинет министров почти ни разу не продемонстрировали схему такого взаимодействия, когда население на 100% могло почувствовать стабильность двух ветвей власти, их желание работать на благо страны. И это при том, что правительство по Конституции формируется парламентским большинством и утверждается депутатами.

Частая смена состава кабмина сказывается не только на устойчивости органов исполнительной власти, но и каждый раз не лучшим образом влияет на жизнь страны, влияет на исполнение экономических, финансовых, социальных обязательств. Разработчики закона полагают, что такое неустойчивое сотрудничество между парламентом и правительством заложено в самом Основном законе. По словам заместителя полномочного представителя президента в парламенте, руководителя отдела правого обеспечения аппарата президента Анарбека Исмаилова, "чрезмерно общие формулировки действующей Конституции не позволяют придать импульс более тесному взаимодействию парламента с правительством, более тесному и эффективному функционированию самого парламента в лице его сердцевины – коалиции большинства. И вот именно это побуждает предпринять меры, которые могли бы помочь парламенту самому структурироваться, работать эффективнее и согласованнее с правительством".

Поэтому при подготовке поправок разработчики учли большинство возможных подводных камней, о которых разбивалась устойчивость коалиции и правительства, и предложили шаги, которые позволят сохранять парламентскому большинству стабильность.

В числе таких предложений усиление правил выхода фракции из состава коалиции большинства. Если по действующей Конституции для этого достаточно простого большинства голосов от числа участвующих в заседании фракции депутатов, то в будущем решение может быть оформлено только голосами и подписями тех, кто составит большинство от не менее двух третей списочного состава фракции.

Кроме самих депутатов спикер парламента также должен быть заинтересован в стабильности большинства, потому что в случае распада коалиции кресло под ним может серьезно пошатнуться. Его судьба будет зависеть от того, подтвердят его полномочия депутаты парламента или нет.

К важным изменениям Основного закона также можно отнести увеличение сроков – до 25 рабочих дней – для фракции на формирование коалиции большинства и правительства. В данном случае инициаторами поправок был учтен опыт работы предыдущего созыва Жогорку Кенеша, когда депутаты от фракции, получающей право на формирование коалиции, жаловалась на невозможность в течение 15 рабочих дней провести сложную работу по сложению конфигурации большинства и выдвижения членов кабинета министров.

В целом, предлагаемые новшества в Конституцию Кыргызстана должны повысить ответственность коалиции большинства и правительства за принимаемые решения и их исполнение, а также сформировать в республике эффективную вертикаль исполнительной власти. Поэтому предлагается несколько усилить полномочия премьер-министра в вертикали исполнительной власти. Премьер-министра наделяют правом прямого обращения к президенту не подписывать закон, касающийся бюджета или изменения налогов, если у кабмина есть возражения к нему, и глава государства должен согласиться с таким обращением. Это позволит поставить заслон популизму депутатов, которые могут наобещать золотые горы избирателям, не оценив возможности бюджета. Это также позволит держать в рамках разумного привлечение внешней финансовой помощи и контролировать жестко рост внешнего долга страны.

Укреплению статуса премьера, а также его первого зама будет способствовать сохранение за ними депутатских мандатов, в случае, если кто-то из парламентариев займет пост главы правительства. С одной стороны – разработчики следуют общепризнанным принципам развитой парламентской демократии, с другой стороны - укрепляют независимость и потенциал кабинета министров.

Кстати, инициаторы поправок в этом вопросе учли мнение лидера фракции "Ата Мекен" Омурбека Текебаева, который еще 2015 году хотел внести поправки в Конституцию. Сегодняшняя его позиция, возможно, может быть связана с тем, что он, как "отец" Конституции, не был активно вовлечен в разработку поправок в Основной закон.

Согласно поправкам, глава исполнительной ветви власти получает возможность самостоятельного решения кадровых вопросов. Это касается как отставок и назначений как в самом кабмине, за исключением руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности, что относится к компетенции президента, так и местных органов власти.

Разработчики уверены, что уточнение полномочий премьера в решении кадровых вопросов позволит стране отойти от принципа назначения глав ведомств, полномочных представителей правительства в регионах, акимов районов, по принципу партийной близости или землячества. Это также поможет перейти к построению четкой и осмысленной вертикали исполнительной власти, деятельность которой которая будет основана на принципах личной ответственности, эффективного взаимодействия и сотрудничества для достижения поставленных целей.

При всем этом разработчики изменений в Конституцию делают особый акцент на том, что поправки, в целом, не усиливают полномочия ветвей власти, а устраняют препятствия в полномочиях ветвей власти, мешающих успешному развитию страны. К примеру, полномочия главы государства в определенной степени даже становятся ограниченными, если учесть получаемое премьером право решения кадровых вопросов.

В полномочиях главы государства изменяется только лишь момент, связанный с руководством Совета безопасности, а не Совета обороны, то есть меняется название важной структуры в системе обеспечения безопасности, а также президенту предлагается назначать одну треть состава Дисциплинарной комиссии при Совете судей.

Безупречность судейского корпуса – разговор вообще особый. Чтобы судейский корпус сохранял незапятнанной честь своего мундира, в закон вводится норма о создании Дисциплинарной комиссии, которая будет рассматривать вопросы о привлечении судей к ответственности на нарушение требований безупречности. Важно, что отстраненный от работы судья уже не сможет устроиться на работу на государственную или муниципальную службу, то есть нарушение судьей требований безупречности – метка на всю жизнь.

Дисциплинарная комиссия будет относительно самостоятельным органом, она не будет связана корпоративной солидарностью, поэтому будет "способна объективно рассматривать вопрос об ответственности судьи". Формировать комиссию планируют на паритетных началах президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей.

При этом разработчики поправок категорически отвергают опасения противников изменений, которые заявляют, что участие главы государства в процессе формирования Дисциплинарной комиссии главы якобы будет оказывать репрессивное действие. Один из инициаторов поправок - лидер коалиции парламентского большинства и фракции Социал-Демократической партии Иса Омуркулов убежден, что глава государства должен участвовать в формировании одной трети состава Дисциплинарной комиссии. "Почему президент не должен участвовать?" – сказал Омуркулов. "Глава государства как раз должен участвовать в процессе, потому что тоже является всенародно избранным, и не считаться с этим нельзя. Но участие это, как вы видите, не полное, а ограниченное, лимитированное", - считает И. Омуркулов.

Вносимые в Конституцию изменения также позволят сделать более логичной систему ротации судей, и в целом завершить реформу судебной системы, так как и тут, как в случае с законодательной и исполнительной властью, устраняется ряд противоречий, до сих пор препятствующих этому процессу. А также позволят провести реформу правоохранительных органов, в частности прокуратуры, у которой расширяется сфера надзора, но исключается функция уголовного преследования, том числе должностных лиц, что будет входить в компетенцию других структур.

Президент Алмазбек Атамбаев, который выступает очень убедительным сторонником конституционной реформы, неоднократно заявлял, что поправки в Конституцию "устранят предпосылки для возрождения авторитаризма в Кыргызстане" и создадут возможность для проведения реформы силовых структур и органов прокуратуры, что в итоге позволит кардинально минимизировать количество органов, проверяющих бизнес.

"То есть это позволит создать в Кыргызстане рай для бизнеса. Минимум проверяющих - максимум поддержки. Я думаю, и парламент, и народ Кыргызстана поддержит это. У нас условия будут лучшие в регионе, лучшие в СНГ", - подчеркнул Алмазбек Атамбаев.

Президент, по его словам, хочет через поправки получить "защиту от дурака", чтобы государственная система управления могла работать в рамках закона даже если на пост главы государства будет избран немного неадекватный человек. Такое случается. К примеру, в Великобритании госуправление функционирует независимо от каких-либо политических изменений, смены правительства, выборов в парламент.

Но кроме поправок, так или иначе затрагивающих полномочия ветвей власти, в Конституцию вносятся такие немаловажные изменения, как, например, конкретизация понятие семьи.

В действующем Основном законе ячейку общества могут создать просто два гражданина, что сразу наводит на определенные мысли. Ну а если бы мы еще и знали Конституцию, то, вероятно, в Кыргызстане уже бы могли быть созданы союзы, так скажем, не совсем традиционные для нашего понимания семьи. Чтобы исключить это, разработчики конкретизировали, что семья может создаваться на основе добровольного союза мужчины и женщины.

Следует напомнить, что в странах Европы, именно расплывчатое определение семьи дал возможность успешного лоббирования однополых браков. С этим же столкнулись и США.

Поправки предусматривают также отмену срока давности за преступления геноцида или экоцид, то есть уничтожение экологии, что может быть основанием для возбуждения рано или поздно ряда уголовных дел, связанных с недобросовестным освоением месторождений в Кыргызстане и безответственным использованием ее природных богатств.

Ряд вносимых предложений касается уточнения и конкретизации таких моментов, как приоритет одних международных договоров над другими. Разработчики считают неразумным сохранять в Конституции привилегию одних документов над другими, в частности, ставить договоры сфере прав человека, выше, скажем, договоров в области безопасности.

Вместе с тем никто не ограничивает граждан республики на основании международных договоров обращаться в международные органы по правам человека за защитой своих прав и свобод.

Кроме того, разработчики не видят рациональности в сохранении предложения статьи 41 Конституции (п.2, ч.2), где говорится о том, что Кыргызстан будет принимать меры по восстановлению и возмещению ущерба в случае признания такового международными органами по правам человека.

В качестве аргумента к этому приводится отнюдь не дело Азимжана Аскарова, а возможность для беглого президента Курманбека Бакиева или кого-то из его родственников, которых из-за политической конъюнктуры, несмотря на очевидность преступлений и многочисленные жертвы, международный суд откажется признать преступниками, и они станут требовать страну выплатить им компенсацию. Выплатить тем, из-за которых в душе страны остались неизлечимые раны?

Сегодня звучит много критики в адрес разработчиков, их спрашивают, почему они не дождались 2020 года, почему часть положений Конституции вступает в силу только с 1 декабря 2017 года, в чем они видят стремление президента остаться у власти после окончания срока полномочий.

Но инициаторы очень четко объяснили, что мораторий, существующий в Основном законе, действует только в отношении Жогорку Кенеша, который сам не может принимать поправки до 1 сентября 2020 года.

Но в Конституции ничего не сказано об ограничении возможностей внесения изменений через референдум. К тому же все вносимые предложения не направлены на укрепление чьей-то единоличной власти, а призваны устранить противоречия в законах и сделать еще один шаг, но пока еще промежуточный к полноценной парламентской демократии.

Что касается срока введения в действия части полномочий, касающихся деятельности премьера и парламентской коалиции, то тут разработчики сознательно уходят от возможного конфликта между ветвями власти до тех пор, пока не будет избран новый глава государства.

1 декабря 2017 года закончатся полномочия Алмазбека Атамбаева, сам он неоднократно заявлял, что не будет цепляться за кресло, пытаясь перейти на работу в правительство, ну а новый президент, премьер-министр и парламент уже начнут работать по-новому.